Ausgangslage und Problemstellung

Die Dimension des Systemwechsels

Die Zahlen sprechen eine klare Sprache: Im Jahr 2023 wurden in Nordrhein-Westfalen insgesamt 23.587 Vergabeverfahren durchgeführt. Von diesen entfielen 21.488 Verfahren auf den Unterschwellenbereich – also auf Aufträge unterhalb der EU-Schwellenwerte. Dies entspricht einem Anteil von 47,3 Prozent der Auftragswerte. In absoluten Zahlen handelt es sich um Auftragsvolumina in Milliardenhöhe, die Jahr für Jahr im kommunalen Beschaffungswesen bewegt werden.
Diese Größenordnung verdeutlicht, dass die Reform keinen Randbereich der öffentlichen Verwaltung betrifft, sondern das Herzstück der kommunalen Daseinsvorsorge. Von der Beschaffung von Büromaterial über IT-Dienstleistungen bis hin zu Baumaßnahmen an Schulen, Kindergärten und kommunalen Einrichtungen bildet der Unterschwellenbereich das tägliche Brot kommunaler Vergabepraxis.

Das bisherige System: UVgO und VOB/A als verbindlicher Rahmen
Bis zum 31. Dezember 2025 war die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen eindeutig geregelt: Die Unterschwellenvergabeordnung (UVgO) galt für Liefer- und Dienstleistungen, die VOB/A für Bauleistungen. Diese Regelwerke boten einen klaren Verfahrensrahmen mit definierten Verfahrensarten, verbindlichen Wertgrenzen, festgelegten Fristen für Angebote und Teilnahmeanträge, präzisen Dokumentationspflichten, klaren Zuschlagskriterien und Wertungsmaßstäben, Transparenzanforderungen bei der Bekanntmachung sowie vorgeschriebenen Mindeststandards beim Wettbewerb.
Dieses System hatte sich über Jahrzehnte bewährt. Es bot sowohl den Auftraggebern als auch den Bietern Rechtssicherheit. Kommunale Vergabestellen wussten, welche Verfahrensschritte einzuhalten waren. Unternehmen kannten die Spielregeln und konnten ihre Teilnahme an Vergabeverfahren kalkulierbar planen.

Die Reformabsicht: Bürokratieabbau und Flexibilisierung

Die Landesregierung begründet die Reform mit dem Ziel eines erheblichen Beitrags zum Bürokratieabbau. Die Argumentation lautet im Kern: Die detaillierten Verfahrensvorschriften von UVgO und VOB/A seien zu starr, verursachten unnötigen Verwaltungsaufwand und verhinderten flexible, bedarfsgerechte Lösungen. Gerade kleinere Kommunen mit begrenzten Personalressourcen seien durch die komplexen Regelwerke überfordert.
Die Befürworter der Reform verweisen auf erhoffte Vorteile für Kommunen wie den Wegfall aufwendiger Dokumentationspflichten bei Kleinstvergaben, mehr Spielraum bei der Verfahrenswahl, schnellere Beschaffungsprozesse ohne formale Hürden, die Möglichkeit zur Anpassung an lokale Besonderheiten und die Reduktion des Personalaufwands in den Vergabestellen. Aus Sicht der Reformbefürworter ermöglicht dies eine Fokussierung auf das Wesentliche, nämlich Wirtschaftlichkeit und Transparenz, stärkt das Vertrauen in die Eigenverantwortung der kommunalen Selbstverwaltung und baut sogenanntes „Gold-Plating” ab – also über EU-Standards hinausgehende nationale Regelungen.

Die kritische Gegenperspektive

Kritiker der Reform sehen hingegen erhebliche Risiken. Kommunale Praktiker äußern Bedenken hinsichtlich der Rechtsunsicherheit bei der täglichen Beschaffung ab dem 2. Januar 2026, der fehlenden Zeit für Satzungsbeschlüsse nach den Kommunalwahlen im Herbst 2025, des erhöhten Begründungsaufwands gegenüber Rechnungsprüfungsämtern und Rechtsaufsicht sowie der Haftungsrisiken für Vergabeentscheidungen ohne klare gesetzliche Leitplanken.
Mittelständische Unternehmen befürchten einen Flickenteppich aus 396 unterschiedlichen kommunalen Regelungen, höhere Kosten für Rechtsberatung bei jeder Ausschreibung, eine Benachteiligung gegenüber Großunternehmen, die komplexe Beschaffungsstrukturen besser bewältigen können, sowie intransparente Vergabeentscheidungen ohne klare Verfahrensregeln.
Architekten und freie Planer sehen eine strukturelle Bevorzugung von Generalunternehmer-Modellen, die Gefahr der Umgehung des Losgrundsatzes im Baubereich, existenzbedrohende Verdrängung durch vertikal integrierte Baukonzerne und den Verlust architektonischer Vielfalt zugunsten standardisierter Lösungen. Rechtsexperten warnen vor einem Rechtsschutzvakuum für unterlegene Bieter, steigenden Korruptionsrisiken durch fehlende formale Kontrollen, möglichen Verstößen gegen EU-Binnenmarktprinzipien und einer Zunahme langwieriger Zivilrechtsstreitigkeiten.

Das Zeitproblem: Zwischen Kommunalwahlen und Jahreswechsel

Die praktische Herausforderung ist immens. Die Kommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen fanden am 15. September 2025 statt. Die neu gewählten Räte konstituierten sich erst in den Wochen danach. Bis zum Jahreswechsel blieben damit nur wenige Wochen für die Einarbeitung neu gewählter Mandatsträger in die Vergaberechtsproblematik, die Entscheidung, ob überhaupt eine kommunale Satzung erlassen werden soll, die inhaltliche Ausgestaltung einer solchen Satzung, die Abstimmung mit Verwaltung, Rechtsaufsicht und externen Beratern, das Durchlaufen der erforderlichen Gremienprozesse sowie die Beschlussfassung in den zuständigen Ausschüssen und im Rat.
Realistische Einschätzungen gehen davon aus, dass zum Stichtag 1. Januar 2026 nur ein Bruchteil der 396 nordrhein-westfälischen Kommunen eine Satzung beschlossen haben wird. Die große Mehrheit wird am 2. Januar 2026 vor der Situation stehen, Beschaffungsvorgänge ohne jegliche verbindliche Verfahrensregeln durchführen zu müssen.

Die Mustersatzung der kommunalen Spitzenverbände

Als Reaktion auf diese Herausforderung haben die kommunalen Spitzenverbände – der Städtetag Nordrhein-Westfalen, der Landkreistag Nordrhein-Westfalen und der Städte- und Gemeindebund Nordrhein-Westfalen – im September 2025 eine Mustersatzung vorgelegt. Diese Mustersatzung versteht sich explizit als Handlungsoption, nicht als zwingende Vorgabe.

Die Mustersatzung orientiert sich bewusst an den bekannten Strukturen von UVgO und VOB/A. Sie übernimmt weitgehend die bisherigen Verfahrensarten, Wertgrenzen und Dokumentationspflichten, lässt den Kommunen aber Spielräume für lokale Anpassungen. Insbesondere ermöglicht sie die Beibehaltung vertrauter Vergabebegriffe und Verfahrensarten, die Einbindung zentraler Vergabestellen mit erweiterten Befugnissen, Abweichungen von den Standardverfahren bei begründeten Einzelfällen, die Festlegung eigener Wertgrenzen und Fristen sowie die Anpassung an kommunale Besonderheiten.
Die Crux der Mustersatzung liegt darin, dass sie das Grundproblem nicht löst, sondern lediglich verschiebt. Jede Kommune muss selbst entscheiden, ob sie die Mustersatzung übernimmt, sie modifiziert oder einen völlig eigenen Weg geht. Dies führt zwangsläufig zu unterschiedlichen Regelungen in den 396 Kommunen – genau zu jenem Flickenteppich, der von Kritikern befürchtet wird. Zudem müssen selbst bei Übernahme der Mustersatzung zahlreiche kommunalspezifische Entscheidungen getroffen werden.

Das Dilemma der Mandatsträger

Besonders problematisch ist die Situation für die gewählten Mandatsträger in den Kommunalparlamenten. Sie müssen über hochkomplexe vergaberechtliche Fragen entscheiden, ohne selbst über die erforderliche juristische Expertise zu verfügen. Ein neu gewählter Stadtrat oder Kreistagabgeordneter steht vor Fragen wie: Ab welcher Wertgrenze soll eine Öffentliche Ausschreibung zwingend sein? Wann darf eine Verhandlungsvergabe ohne Wettbewerb erfolgen? Welche Dokumentationspflichten sind verhältnismäßig? Wie kann Korruption wirksam verhindert werden? Welche Eignungsnachweise dürfen verlangt werden? Wie wird die Gleichbehandlung aller Bieter sichergestellt?
Diese Fragen erfordern profunde Kenntnisse des Vergaberechts, des Haushaltsrechts und der Verwaltungspraxis. Die meisten ehrenamtlichen Mandatsträger können diese Expertise nicht mitbringen. Sie sind auf Zuarbeit der Verwaltung und externes Fachwissen angewiesen – was die Entscheidungsfindung zusätzlich erschwert und verzögert.