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Die Elbphilharmonie: Ein Lehrstück für Auftraggeber

Scriptorium
Andreas Koenen 22 Min. Lesezeit

Wie aus 77 Millionen Euro 866 Millionen wurden – und was -öffentliche Bauherren daraus lernen müssen

Am 11. Januar 2017 wurde die Elbphilharmonie in Hamburg eröffnet. Das architektonische Meisterwerk von Herzog & de Meuron ist heute ein Touristenmagnet und das neue Wahrzeichen der Hansestadt. Doch der Weg dorthin war gepflastert mit Fehlentscheidungen, Kostenexplosionen und Bauverzögerungen. Was ursprünglich 77 Millionen Euro kosten und 2010 fertig sein sollte, verschlang am Ende 866 Millionen Euro und wurde erst 2017 übergeben. Ein Lehrstück darüber, wie man es nicht machen sollte – und was Auftraggeber, Planer und Bauunternehmen daraus lernen können.

Die Zahlen: Ein finanzielles Desaster

Die nackten Zahlen sprechen eine deutliche Sprache:

  • Ursprüngliche Kalkulation (2005): 77 Millionen Euro (Anteil der öffentlichen Hand bei Gesamtkosten von 186 Millionen Euro)
  • Bei Vertragsabschluss (2007): 114 Millionen Euro
  • Nach Nachtrag 4 (2009): 351 Millionen Euro
  • Nach Neuverhandlung (2012): 575 Millionen Euro netto (Endbausumme)
  • Endgültige Gesamtkosten (2017): 866 Millionen Euro
    Das entspricht einer Kostensteigerung um 1.024 Prozent oder dem 11,24-fachen der ursprünglichen Kalkulation. Zum Vergleich: Bei der oft zitierten Kostenexplosion des Berliner Flughafens BER stiegen die Kosten „nur“ auf das Doppelte.Die zeitliche Verzögerung war nicht minder -dramatisch:
  • Geplante Fertigstellung: 2010
  • Richtfest: Mai 2010
  • Tatsächliche Übergabe: 31. Oktober 2016
  • Eröffnung für Publikum: 11. Januar 2017
    Sechs Jahre Verzögerung – in denen die Baustelle stillstand, Gerichte angerufen wurden und zwei Parlamentarische Untersuchungsausschüsse die Ursachen des Debakels aufarbeiteten.

Die Geschichte: Von der 
Vision zum Albtraum

Der Anfang: Eine Idee wird geboren (2001–2006) — Die Geschichte der Elbphilharmonie beginnt 2001 mit einer Vision. Der Hamburger Architekt und Immobilienentwickler Alexander Gérard hatte die Idee, auf dem historischen Kaispeicher A im Hamburger Hafen ein Konzerthaus zu errichten. 2003 präsentierten die renommierten Schweizer Architekten Herzog & de Meuron ihren spektakulären Entwurf: eine gläserne Welle auf dem roten Backsteinbau des alten Kaispeichers.
Die Begeisterung war enorm. Hamburg sollte ein neues Wahrzeichen bekommen, ein „Kulturdenkmal für alle“. Am 28. Februar 2007 beschloss die Hamburgische Bürgerschaft einstimmig den Bau. Kein einziger Abgeordneter stimmte dagegen. Auch in der Bevölkerung gab es kaum Widerstand – im Gegenteil: Eine „Elbphilharmonie-Euphorie“ erfasste die Stadt.
Diese Euphorie sollte sich als verhängnisvoll erweisen. Denn sie führte dazu, dass kritische Stimmen verstummten, Risiken unterschätzt und Kosten schöngerechnet wurden. Der Parlamentarische Untersuchungsausschuss stellte später fest: „Durch den Druck der hohen Erwartungen wurden Kosten-Nutzen-Kalkulationen und Kostenschätzungen durch die Projektplaner verzerrt und Verantwortliche dadurch strategisch getäuscht.“

Der Ausstieg des Ideengebers (2004) — Im November 2004 geschah etwas, das rückblickend betrachtet ein erstes Warnsignal hätte sein müssen: Der regierende Bürgermeister Ole von Beust übernahm die Verantwortung für das Projekt – und drängte Alexander Gérard, den Ideengeber und ursprünglichen Projektentwickler, mit einer Abfindung von 3,5 Millionen Euro aus dem Projekt.
Damit verlor das Projekt seinen professionellen Immobilien-Projektentwickler, der über jahrzehntelange Erfahrung mit komplexen Bauvorhaben verfügte. An seine Stelle trat eine politisch dominierte Projektorganisation, die – wie sich zeigen sollte – der Komplexität des Vorhabens nicht gewachsen war.

Die ersten Warnsignale: Kostensteigerungen vor Baubeginn (2006) — Bereits 2006, ein Jahr vor Baubeginn, gab es das erste Warnsignal: Hamburgs Bürgermeister Ole von Beust verkündete, dass der Bau teurer werden würde als geplant. Die Kosten stiegen von 186 Millionen Euro auf 241,3 Millionen Euro, der Anteil der Stadt von 77 auf 114,3 Millionen Euro.
Doch statt innezuhalten und die Planung zu überprüfen, wurde weitergeplant. Die Ausschreibung erfolgte, obwohl – wie der Parlamentarische Untersuchungsausschuss später feststellte – „die zu Grunde liegende Planung noch nicht abgeschlossen“ war.

Der Baubeginn: Planung parallel zur Ausführung (2007) — 2007 begannen die Bauarbeiten. Doch es fehlte etwas Entscheidendes: fertige Baupläne. Der Untersuchungsausschuss stellte später fest, es sei zu einer „chaotischen Situation einer aufwendigeren Planung parallel zum Bau“ gekommen.
Das ist, als würde man ein Flugzeug bauen, während man es bereits fliegt. Änderungen, Nachträge und Konflikte waren die zwangsläufige Folge.
Hinzu kam: Die Vertragsgestaltung war – wie es der Untersuchungsausschuss formulierte – „sehr hanseatisch (vertrauensbasiert)“. Es fehlten klare -Regelungen für den Fall, dass die Planung unvollständig war. Es fehlten Mechanismen zur Kostenkontrolle. Und es fehlte eine unabhängige Projektsteuerung, die früh-zeitig hätte eingreifen können.

Die Eskalation: Nachtrag 4 und der Baustopp (2008–2012) — Im Dezember 2008 erreichte die Kostenentwicklung eine neue Dimension: Der sogenannte „Nachtrag 4“ bedeutete eine Verdreifachung der Kostenbelastung für die Bürger in nur 18 Monaten nach Baubeginn. Statt 114 Millionen Euro sollte die Stadt nun 351 Millionen Euro zahlen.
Die Situation eskalierte. Im November 2012 standen alle Bauarbeiten still. Kein Betonmischer drehte sich mehr, kein Baukran bewegte sich. Architekten und Baukonzern Hochtief stritten über die Statik der Dachkonstruktion. Die Stadt Hamburg klagte gegen Hochtief auf Schadensersatz wegen Bauverzögerung. Hochtief warf der Stadt und den Architekten vor, ständig neue Änderungswünsche zu formulieren, die zu Mehrkosten führten.
Das Projekt drohte zu scheitern.

Die Rettung: Ein neuer Vertrag und ein neues Ende (2012/2013) — Im Dezember 2012 einigten sich der Hamburger Senat und Hochtief auf einen neuen Vertrag. Hochtief wurde vom Bauunternehmer zum Generalunternehmer mit Pauschalpreisvertrag. Die Stadt zahlte weitere 200 Millionen Euro, dafür übernahm Hochtief sämtliche Risiken und garantierte einen Fertigstellungstermin: 31. Oktober 2016.
Am 23. April 2013 verkündete der damalige Erste Bürgermeister Olaf Scholz die Gesamtkosten: 789 Millionen Euro für die öffentliche Hand. Zusammen mit den Kosten für den kommerziellen Teil (Hotel, Wohnungen, Parkhaus) beliefen sich die Gesamtkosten auf 866 Millionen Euro.
Das Richtfest hatte bereits im Mai 2010 stattgefunden. Doch bis zur tatsächlichen Fertigstellung sollten noch über sechs Jahre vergehen.

Die Aufarbeitung: Zwei Parlamentarische Unter-suchungsausschüsse

Das finanzielle und zeitliche Desaster der Elbphilharmonie konnte nicht unbeantwortet bleiben. Die Hamburgische Bürgerschaft setzte zwei Parlamentarische Untersuchungsausschüsse ein, um die Ursachen zu klären und Verantwortliche zu benennen.

Der erste Untersuchungsausschuss (2010–2011) — Der erste Parlamentarische Untersuchungsausschuss wurde am 5. Mai 2010 einstimmig eingesetzt. Seine Aufgabe: die Kostenentwicklung und Verantwortlichkeiten klären und dem Parlament berichten, wie künftig bei großen Bauprojekten unverhältnismäßige Kostensteigerungen verhindert werden können.
Der Ausschuss vernahm zehn Zeugen, darunter:

  • Hartmut Wegener (Projekt-Koordinator des Senats, Geschäftsführer der ReGe)
  • Volkmar Schön (Chef der Senatskanzlei und Oberkontrolleur der städtischen Realisierungsgesellschaft)
  • Alexander Gérard (Ideengeber und ursprünglicher Projektentwickler)
  • Heribert Leutner (Nachfolger von Wegener als Geschäftsführer der ReGe)
    Der erste Ausschuss musste seine Arbeit wegen des vorzeitigen Endes der Wahlperiode im Februar 2011 abbrechen.

Der zweite Untersuchungsausschuss (2011–2014) — Die neu gewählte Bürgerschaft setzte den Untersuchungsausschuss am 14. April 2011 fort. Drei Jahre lang wälzte der Ausschuss „unzählige Aktenordner“ und vernahm zahlreiche weitere Zeugen.
Am 3. April 2014 – zweieinhalb Jahre vor der endgültigen Fertigstellung der Elbphilharmonie – legte der Ausschuss seinen 640-seitigen Abschlussbericht (Drucksache 20/11500) vor. Am 7. Mai 2014 wurde er in der Bürgerschaft debattiert.
Der Bericht ist schonungslos. Er benennt sechs Personen und zwei Unternehmen, die hauptsächlich die Kostensteigerungen verursachten oder als verantwortlich dafür gelten:
Personen:

  • Hartmut Wegener (Projekt-Koordinator des Senats; bis Herbst 2008; Geschäftsführer der ReGe)
  • Heribert Leutner (sein Nachfolger)
  • Ole von Beust (Erster Bürgermeister)
  • Karin von Welck (Kultursenatorin)
  • Volkmar Schön (Chef der Senatskanzlei und damit Oberkontrolleur der städtischen Realisierungsgesellschaft)
  • Dr. Ute Jasper (Rechtsanwältin, federführend für die Vertragsgestaltung)
    Unternehmen:
  • Herzog & de Meuron (Architekten)
  • Baukonsortium um Hochtief

Die Ursachen: Ein Lehrbuch 
für Fehlentscheidungen

Der Abschlussbericht des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses sowie nachfolgende wissenschaftliche Analysen identifizierten eine Vielzahl von Ursachen für das Debakel. Sie lassen sich in drei Hauptkategorien einteilen:

1. Unfertige und unausgereifte Planungen — Die wohl gravierendste Ursache für die Kostenexplosion und Bauzeitverlängerung war: Die Ausschreibung erfolgte 2006, obwohl die Planung noch nicht abgeschlossen war.

Die Ursachen für die unfertige Planung

Zu enger Zeitplan — Von Anfang an stand das Projekt unter massivem Zeitdruck. Die Fertigstellung sollte 2010 erfolgen – aus politischen Gründen. Der Zeitplan für Planung und Ausführung war unrealistisch eng.

Politischer Druck und „Elbphilharmonie-Euphorie“ — Die enorme öffentliche Begeisterung für das Projekt führte zu einem „grenzenlosen Optimismus“, der die Beteiligten die Komplexität des Bauvorhabens mit ihren technologischen und planerischen Risiken unterschätzen ließ.
Der Governance-Experte Professor Jobst Fiedler und sein Kollege Sascha Schuster von der Hertie School of Governance stellten in ihrer Analyse fest: „Die Fehlerspirale wurde in erster Linie durch Selbstüberschätzung der Verantwortlichen und entsprechend überambitionierter Zielvorstellung in Gang gesetzt.“

Fehlerhafte Ausschreibung der Architekten-/Ingenieurleistungen — Die Verträge mit den Architekten waren nach „klassischen“, teils veralteten HOAI-basierten Mustern gestaltet. Es fehlten:

  • Feste Vertragstermine für die Planungsleistungen
  • Klare Vorgaben und Meilensteine
  • Sanktionen bei Nichteinhaltung
    Das Ergebnis: Die Architekten haben die Planung nicht rechtzeitig fertiggestellt – und niemand konnte sie dazu zwingen.

Die Folgen der unfertigen Planung

Leistungsbeschreibungen entsprachen nicht dem „gewollten“ Bau-Soll — Da die Planung unvollständig war, waren auch die Leistungsverzeichnisse, die an die Bauunternehmen ausgeschrieben wurden, unvollständig. Sie beschrieben nicht präzise, was gebaut werden sollte.

„Komplettheitsklauseln“ halfen nicht weiter
Manche Auftraggeber versuchen, sich durch sogenannte „Komplettheitsklauseln“ abzusichern: Der Auftragnehmer soll „alles“ liefern, was zur Fertigstellung erforderlich ist – auch wenn es nicht im Leistungsverzeichnis steht.
Doch solche Klauseln sind aus AGB-rechtlichen Gründen meist unwirksam. Sie verschieben das Risiko der unvollständigen Planung einseitig auf den Auftragnehmer – und das ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs unzulässig.

Änderungsanordnungen wurden unvermeidbar
Weil die Planung während der Bauausführung fortgeführt wurde, mussten ständig Änderungen angeordnet werden. Was zunächst so geplant war, wurde später anders ausgeführt.
Früher regelten §§ 1 Abs. 3, 4 VOB/B in Verbindung mit § 2 Abs. 5, 6 VOB/B die Änderungsanordnungen. Heute sind diese Regelungen durch das BGB-Bauvertragsrecht (§§ 650b, 650c BGB) AGB-rechtlich überlagert. Das bedeutet: Die VOB/B-Klauseln sind in vielen Fällen unwirksam, soweit sie vom gesetzlichen Leitbild abweichen.

„Nachträge“ wurden unvermeidbar — Jede Änderung führt zu einem Nachtrag. Und Nachträge bedeuten: Mehrkosten und Zeitverzögerungen.
Das OLG Koblenz hat im Urteil vom 9. März 2023 (2 U 63/22) klargestellt: „Die Vorschrift des § 650b gehört zum Kernbestand des neuen Bauvertragsrechts und formuliert wesentliche Grundgedanken i.S.d. § 307 Abs. 2 Nr. 1 BGB. Die vollständige Abbedingung des § 650b in AGB ist daher unzulässig.“
Das bedeutet: Auftraggeber können sich nicht durch Vertragsklauseln vor den Folgen ihrer unfertigen Planung schützen. Sie tragen das Risiko – und die Kosten.

2. Defizite bei der Gestaltung der Bauverträge — Ein zweiter, gravierender Fehler lag in der Vertragsgestaltung. Und hier offenbart der Fall Elbphilharmonie ein grundsätzliches Problem öffentlicher Bauherren: Das fehlende Bewusstsein für die (rechtliche) Bedeutung der Leistungsbeschreibung – und die falsche Vorstellung, man könne Planungsmängel durch vertragliche Klauseln kompensieren.

Die Aussagen der Rechtsanwältin Dr. Ute Jasper

Die Kanzlei HKLW, federführend die Rechtsanwältin Dr. Ute Jasper, entwickelte den Bauvertrag für das Projekt Elbphilharmonie. Ihre Aussagen vor dem Parlamentarischen Untersuchungsausschuss sind aufschlussreich – und erschreckend:

Zur Bedeutung der Leistungsbeschreibung: — „Das Thema ist ein Thema der Anlagen. Wenn die Leistungsbeschreibung in Ordnung ist und funktional vollständig und ordentlich beschrieben ist, dann ist das Risiko minimiert. Das können Sie vertraglich nur in den Rechtsfolgen minimieren. Das habe ich getan durch die eben schon diskutierten Klauseln zu Leistungsänderung, zur Deckelung der Kosten, zu dem Recht, Baufortschritt zu verlangen, und so weiter. Vertraglich haben Sie da keinen weiteren Hebel.“
Diese Aussage ist insoweit zutreffend, dass die Bausollbeschreibung „Dreh- und Angelpunkt“ des Bauvertrags ist. Wenn sie fehlerhaft oder unvollständig ist, kann das durch vertragliche Klauseln nur sehr bedingt kompensiert werden. Doch dann folgt eine erstaunliche Aussage:

Zur Frage, ob sie sich mit den Anlagen zur Bausollbeschreibung befasst habe: — „Nein, ich glaub, das ist auch hier die Grundlage vieler Fragen und die Grundlage eines ganz großen Irrtums: Die Leistungsbeschreibung ist nicht Gegenstand des Vertrags. Die Leistungsbeschreibung ist das, was die Architekten in Wort und in 300 Plänen beifügen. Das ist nicht Bestandteil des … Deswegen kommen immer alle und sagen: Der Vertrag ist falsch. Das ist gar nicht Gegenstand des Vertrags. Der Vertrag enthält juristische Regelungen. Die komplette Leistungsbeschreibung – mit Ausnahme einiger Generalklauseln, die dann auf die Anlagen verweist – ist nicht Gegenstand des Vertrags, sondern Gegenstand der Planungen.“
Diese Aussage ist nicht nur falsch, sondern ein wesentlicher Teil des Problems. Selbstverständlich ist die Leistungsbeschreibung Gegenstand und Bestandteil des Bauvertrags. Sie definiert, was der Auftragnehmer schuldet. Ohne sie ist der Vertrag nicht vollständig.
Der Untersuchungsausschuss kommentierte (Drs. 20/11500, S. 110 f.): „Obwohl die Bausollbeschreibung das zentrale Element dieses Vertrags ist, die ihm als Anlage beigefügt wurde, hat sich die Rechtsanwältin Dr. Jasper hiermit nicht eingehender befasst.“
Und weiter: „Die hab ich nie gesehen. Also die Anlagen waren ja nicht in unserem Aufgabenbereich. Die Zusammenstellung der Anlagen und die Prüfung der Anlagen waren nie meine Aufgabe und ich hab die auch nicht gesehen. (…) ich hab nie die Aufgabe übernommen – ich hätte sie auch nicht übernommen –, diese Leistungsbeschreibung zu prüfen.“
Das ist bemerkenswert. Die Rechtsanwältin, die den Bauvertrag gestaltete, prüfte die Leistungsbeschreibung nicht – obwohl sie selbst feststellte, dass diese „Dreh- und Angelpunkt“ des Vertrags ist.
Der Untersuchungsausschuss zog daraus eine klare Schlussfolgerung: Die Vertragsgestaltung war unzureichend – weil sie die Bedeutung der Leistungsbeschreibung verkannte.

Fokussierung auf Vergaberecht statt Bauvertragsrecht

Der Fall Elbphilharmonie offenbart die Folgen, wenn Bauverträge

  • von einem Vergaberechtler erstellt oder
  • aus Musterverträgen „zusammengebastelt“ werden.

Das Problem: Vergaberecht ist nicht Bauvertragsrecht. Vergaberecht (VgV, VOB/A) regelt, wie formal richtig ausgeschrieben wird, d.h. welche Verfahren, Fristen und Formalien einzuhalten sind. Bauvertragsrecht (VOB/B, BGB) hingegen regelt, was vertraglich geschuldet sein soll – Leistungspflichten, Vergütung, Nachträge, Mängel, Fristen. Beide Rechtsgebiete befassen sich zwar mit „der VOB“, sind aber rechtlich völlig unterschiedliche Rechtsmaterien.
Die Klauseln der VOB/B unterliegen zudem – nicht nur bei der Vergabe durch öffentliche Auftraggeber – dem Recht der Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB-Recht). Sie unterliegen somit der Inhaltskontrolle nach §§ 305 ff. BGB. Viele Klauseln, die vergaberechtlich zulässig sind und sogar aus vergaberechtlichen Gründen in den Vertrag einbezogen werden müssen, sind unter bauvertragsrechtlichem Blickwinkel unwirksam.
Konkret: Seit dem 1. Januar 2018 sind die gesetzlichen Leitbilder der §§ 650a ff. BGB zu beachten, Abweichungen zulasten des Auftragnehmers nur in engen Grenzen möglich. Die Konsequenz für die Elbphilharmonie: Die vertraglichen Regelungen, die Änderungsanordnungen und Nachträge begrenzen sollten, griffen nicht. Das Risiko trug die Stadt Hamburg, die – ohne sich dessen bewusst gewesen zu sein – nur unter vergaberechtlichem Blickwinkel anwaltlich beraten worden war (s.o.).

3. Verzicht auf rechtliche Prüfung von Nachträgen — Ein dritter, entscheidender Fehler lag im Umgang mit Nachträgen. Denn Nachträge wurden zwar technisch geprüft – aber nicht rechtlich.

Defizite auf Seite der Planer

Architekten und Ingenieure sind gemäß Leistungsphase 8 der jeweiligen Planerverträge zur Prüfung der Nachträge verpflichtet. Sie prüfen:

  • Mengen: Sind die abgerechneten Mengen korrekt?
  • Preise: Sind die Einheitspreise nachvollziehbar?
  • Leistungsstand: Wurde die Leistung erbracht?
    Doch diese Prüfung erfolgt in der Regel anhand rudimentärer Kenntnisse der rechtlichen Rahmenbedingungen von Nachträgen. Bauvertragsrecht ist bestenfalls ein geringer Teil des Studiums.
    Der BGH hat im Urteil vom 9. November 2023 (VII ZR 207/22) klargestellt: Architekten verfügen nicht über die „qualifizierten Rechtskenntnisse, wie sie grundsätzlich nur in der Anwaltschaft vorhanden sind“. Sie dürfen keine Rechtsberatung erbringen (vgl. hierzu den Beitrag auf Seite 70 ff.)
    Das bedeutet: Architekten können technisch prüfen, ob eine Mehrleistung erbracht wurde. Sie können aber nicht rechtlich beurteilen, ob diese Mehrleistung auch vergütungspflichtig ist.

Defizite auf Seite des öffentlichen Auftraggebers

Auch öffentliche Auftraggeber prüfen und bewerten Nachträge häufig nur aus „technischer“ Sicht. Kosten für eine rechtliche Überprüfung werden eingespart.
Die Folgen eines solchen Verzichts hat der Parlamentarische Untersuchungsausschuss herausgearbeitet (Drs. 20/11500, S. 260): „Aus dem Fehlen jeglicher zur Kostensteuerung tauglicher Aufzeichnungen ist darauf zu schließen, dass es – wie eingangs dargestellt – keine organisierte Kostensteuerung im Rahmen eines Änderungsmanagements bei der ReGe gegeben hat.“
Die städtische Realisierungsgesellschaft (ReGe) war mit der – im Vordergrund stehenden rechtlichen – Prüfung der Nachträge schlicht überfordert.

Das Ungleichgewicht: Nachtragsmanagement auf Seiten der Bauunternehmen

Auf der anderen Seite stehen die Bauunternehmen, die im Bereich Nachtragsmanagement gut aufgestellt sind. Denn nicht nur die Fa. Hochtief, die bereits vor Jahrzehnten ihre Rechtsabteilung „aufgerüstet“ hat und seitdem über ein „schlagkräftiges“ anwaltliches Team verfügt, hat an baubetrieblicher und rechtlicher Kompetenz einiges zu bieten. Damit einher geht die Tatsache, dass das Fach Baubetriebslehre, in dem es um die wirtschaftlichen und organisatorischen Aspekte des Bauens geht (einschließlich Nachtragsmanagement), zentraler Gegenstand des Bauingenieur-Studiums ist. Demgegenüber ist das Architektur-Studium mehr auf das Entwerfen, Gestalten, Darstellen und Konstruieren von Bauwerken gerichtet. So ist es auch nicht verwunderlich, dass droße Bauunternehmen – anders als Architkturbüros – über spezialisierte Abteilungen verfügen, die Nachträge identifizieren, kalkulieren und im Zweifel auch (außergerichtlich) durchsetzen.

Der Ausgangspunkt: Die Formel von Korbion — Jahrzehntelang galt im Bauvertragsrecht die sogenannte „kalkulatorische Preisfortschreibung“. Vereinfacht gesagt: Wenn eine zusätzliche Leistung zu erbringen war, wurde der Preis nach denselben Kalkulationsansätzen berechnet wie im ursprünglichen Angebot – auch wenn das Angebot spekulativ niedrig kalkuliert war.
Hermann Korbion, Ende des 20. Jahrhunderts Vorsitzender Richter im Bausenat des OLG Düsseldorf (1975 bis 1991), sowie dessen Nachfolger im 21. Zivilsenat, VorsRiOLG Prof. Dr. Klaus Vygen (bis 2002), prägten in den Jahrzehnten vor dem am 01.01.2018 in Kraft getretenen Bauvertragsgesetzes[^1] die Formel: „Guter Preis bleibt guter Preis, schlechter Preis bleibt schlechter Preis.“
Das führte dazu, dass Bauunternehmen gezielt niedrige Angebote abgaben – in der Erwartung, über Nachträge die Marge zu verdienen. Die damals offen kommunizierte Konsequenz für Bauunternehmer war: „Nur der Nachtrag macht fett.“

Die Abkehr: Das neue Bauvertragsrecht — Mit dem zum 1. Januar 2018 in Kraft getretenen Bauvertragsrecht (§§ 650a ff. BGB) wurde die kalkulatorische Preisfortschreibung abgeschafft. § 650c BGB sieht vor, dass bei Änderungen der Preis neu zu vereinbaren ist – unter Berücksichtigung der Mehr- oder Minderkosten.
Doch auch diese Regelung hilft dem Auftraggeber nur begrenzt. Denn sie setzt voraus, dass er erkennt, dass eine Änderung vorliegt – und dass er die rechtlichen Voraussetzungen für einen Nachtrag prüft.

Die Folge: Nachträge als „Sprengsatz“

Wenn Nachträge auf Seiten des Auftraggebers/Planers rechtlich nicht richtig eingeschätzt werden, können sie zum Sprengsatz eines jeden Bauvorhabens werden, der häufig über folgende Instrumente „gezündet“ wird:

  • § 650f BGB (Bauhandwerkersicherung): Der Auftragnehmer kann die Leistung verweigern, bis eine Sicherheit für seinen Vergütungsanspruch gestellt ist. (Allerdings: Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts nicht anwendbar, § 650f Abs. 6 BGB.)
  • § 648a BGB (Kündigung aus wichtigem Grund): Der Auftragnehmer kann kündigen, wenn der Auftraggeber seine Vergütungspflicht bestreitet.
  • § 9 Abs. 1 Nr. 2 VOB/B (Kündigung des Auftragnehmers): Ähnliche Regelung in der VOB/B.
  • § 650d BGB (Einstweilige Verfügung): Der Auftragnehmer kann eine einstweilige Verfügung erwirken, wonach die geänderte Leistung als vertraglich geschuldet den weiteren Abrechnungen zugrunde gelegt werden kann.
  • § 320 BGB (Leistungsverweigerungsrecht): Der Auftragnehmer kann die Leistung verweigern, bis der Auftraggeber die fällige Vergütung zahlt.
    Bei der Elbphilharmonie führten diese Instrumente dazu, dass im November 2012 alle Bauarbeiten stillstanden. Die Baustelle war stillgelegt. Das Projekt drohte zu scheitern.

4. Governance-Probleme: Eine überforderte Projektorganisation — Ein viertes, grundlegendes Problem lag in der Projektorganisation und der Governance-Struktur.

Die Realisierungsgesellschaft mbH (ReGe)

Für das Projekt wurde eine eigene städtische Gesellschaft gegründet: die Realisierungsgesellschaft mbH (ReGe). Sie sollte das Projekt steuern und die Interessen der Stadt Hamburg wahrnehmen.
Doch die ReGe war – so der Untersuchungsausschuss – „mit der Prüfung der Nachträge überfordert“. Es fehlte an:

  • Erfahrung mit Großprojekten dieser Komplexität
  • Qualifiziertem Personal
  • Unabhängigen Kontrollinstrumenten
    Hinzu kam: Die ReGe wurde als „dominierende Instanz der Projektentwicklung eng an das Büro des ersten Bürgermeisters gebunden und nur unzureichend durch Stadtverwaltung und Aufsichtsrat kontrolliert.“
    Die Folge: Die ReGe erlangte Projektvollmachten, konnte „kaum überprüfte Gutachten erstellen und eigene Kostenschätzungen zu Vertragsgrundlagen machen, wodurch Vorgänge vernebelt werden konnten.“

Hartmut Wegener: Der Projekt-Koordinator

Als Projekt-Koordinator des Senats und Geschäftsführer der ReGe fungierte bis Herbst 2008 Hartmut Wegener. Ihm wird vom Untersuchungsausschuss attestiert, er sei „ohne entsprechendes eigenes Fachwissen“ aufgetreten und habe ein „ungebrochen selbstbewusstes Auftreten“ an den Tag gelegt.
Der Abschlussbericht des Untersuchungsausschusses bezeichnet Wegener als eine Mischung aus „Unfähigkeit und Selbstherrlichkeit”.
Wegener hatte zwar den Airbus-Ausbau erfolgreich gemanagt. Doch auf der Elbphilharmonie-Baustelle war er mit der Komplexität des Projekts überfordert.

Ole von Beust: Desinteresse an unbequemen Details

Der damalige Erste Bürgermeister Ole von Beust (CDU) wird vom Untersuchungsausschuss kritisiert, er habe sich „vor allem durch Desinteresse an unbequemen Details” ausgezeichnet.
Von Beust räumte vor dem Untersuchungsausschuss ein, er habe „unmöglich alle Drucksachen selbst im Detail kontrollieren können”. Das obliege der Fachbehörde.
Doch als Regierungschef trug er die politische Verantwortung für das Projekt. Und diese Verantwortung nahm er – so der Befund des Untersuchungsausschusses – nicht ausreichend wahr.

Heribert Leutner: Täuschung von Bürgerschaft und Öffentlichkeit

Wegeners Nachfolger als Geschäftsführer der ReGe, Heribert Leutner, wird vom Untersuchungsausschuss beschuldigt, er habe versucht, „Bürgerschaft und Öffentlichkeit zu täuschen”.
Der Kultursenatorin Karin von Welck wird vorgeworfen, sie habe im Dezember 2008 und dem Untersuchungsausschuss im Februar 2014 „unwahre Zahlen” genannt.

5. Die Rolle der Architekten: Komplexität und ständige Änderungen — Auch die Architekten Herzog & de Meuron kommen im Abschlussbericht nicht gut weg.
Der Bericht kritisiert, dass „fertige Baupläne nicht rechtzeitig vorgelegen” hätten. Es sei zu einer „chaotischen Situation einer aufwendigeren Planung parallel zum Bau” gekommen.
Die Architekten schufen ein Gebäude von außergewöhnlicher architektonischer Komplexität:

  • Eine wellenförmige Glasfassade mit über 1.000 individuell gefertigten Glaselementen
  • Innovative Akustikanforderungen im Großen Saal mit einer „weißen Haut” aus 10.000 individuell geformten Gipsfaserplatten
  • Eine komplexe Dachkonstruktion
  • Die Integration des Neubaus auf den historischen Kaispeicher A
    Diese Komplexität erforderte eine lange Planungsphase. Doch die Zeit war nicht vorhanden. Die Ausschreibung erfolgte, bevor die Planung abgeschlossen war.
    Hinzu kamen ständige Änderungswünsche während der Bauphase. Hochtief warf den Architekten vor, selbst wenige Wochen vor dem geplanten Fertigstellungstermin noch Änderungen zu fordern, die zu Mehrkosten führten und möglicherweise sogar einen Rückbau bestehender Bauten erforderten.

6. Die Rolle von Hochtief: Niedrige Kalkulation und Nachforderungen — Der Baukonzern Hochtief – genauer: das Baukonsortium um Hochtief – wird vom Untersuchungsausschuss ebenfalls kritisiert.
Der Bericht äußert die Vermutung, Hochtief habe den Angebotspreis von Anfang an niedrig kalkuliert, um später Nachforderungen zu stellen.
Diese Strategie ist im Baugewerbe nicht unüblich. Sie basiert auf der Erkenntnis: Wenn die Planung unvollständig ist, entstehen zwangsläufig Nachträge. Und bei Nachträgen lassen sich höhere Preise durchsetzen als im Wettbewerb der Ausschreibung.
Hochtief wies die Vorwürfe zurück. Das Unternehmen verwies darauf, dass die Stadt und die Architekten ständig neue Anforderungen gestellt hätten. Die Mehrkosten seien die Folge dieser Änderungen – nicht einer spekulativen Niedrigkalkulation.
Die Wahrheit liegt vermutlich – wie so oft – in der Mitte. Hochtief kalkulierte knapp, in der Erwartung, über Nachträge die Marge zu verdienen. Gleichzeitig waren die Änderungen der Planung während der Bauphase tatsächlich erheblich – und führten zu berechtigten Mehrkosten.

Die Lehren: Was Auftraggeber aus dem Fall Elbphilharmonie lernen müssen

Der Fall Elbphilharmonie ist mehr als ein spektakuläres Einzelbeispiel. Er ist ein Lehrstück darüber, wie öffentliche Großprojekte scheitern – und wie sie besser gestaltet werden können.
Die Reformkommission Bau von Großprojekten des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur hat 2015 einen umfassenden Bericht vorgelegt. Die Kommission wurde als Reaktion auf eine Reihe gescheiterter Großprojekte (Stuttgart 21, Flughafen BER, Elbphilharmonie, Bundesnachrichtendienst, Schleuse Brunsbüttel) eingesetzt.
Der Bericht zeigt: Die Fehlentwicklungen bei Großprojekten in Deutschland haben viele Ursachen. Und sie sind vermeidbar – wenn Auftraggeber die richtigen Lehren ziehen.

Lehre 1: Keine Ausschreibung ohne fertige Planung — Die wichtigste Lehre aus dem Fall Elbphilharmonie: Erste Bauherrenpflicht ist zu wissen, was man will.
Die Ausschreibung darf erst erfolgen, wenn die Planung abgeschlossen ist. Das bedeutet:

  • Die Entwurfsplanung (Leistungsphase 3 HOAI) muss vollständig vorliegen.
  • Die Ausführungsplanung (Leistungsphase 5 HOAI) muss so weit fortgeschritten sein, dass eine vollständige Leistungsbeschreibung erstellt werden kann.
  • Alle wesentlichen technischen und gestalterischen Fragen müssen geklärt sein.
    Politischer Zeitdruck darf nicht dazu führen, dass auf eine sorgfältige Planung verzichtet wird. Fördergelder und fixe Fertigstellungstermine (z.B. Beginn des Schuljahres) dürfen nicht dazu führen, dass Risiken eingegangen werden, die später zu Kostenexplosionen führen.

Lehre 2: Planerverträge müssen feste Termine enthalten — Architekten- und Ingenieurverträge müssen feste Vertragstermine enthalten – mit klaren Sanktionen bei Nichteinhaltung.
Es reicht nicht, die HOAI-Leistungsbilder zu vereinbaren und zu hoffen, dass die Planer schon rechtzeitig fertig werden. Es müssen Meilensteine definiert werden:

  • Bis wann muss die Vorplanung vorliegen?
  • Bis wann muss die Entwurfsplanung abgeschlossen sein?
  • Bis wann müssen die Ausführungspläne fertig sein?
    Und es muss klar geregelt sein, was passiert, wenn diese Termine nicht eingehalten werden: Vertragsstrafen, Kündigungsrechte, Schadensersatzansprüche.
    Allein die Verwendung „klassischer” HOAI-basierter Muster für Planerverträge kann ein Projekt zum Scheitern bringen. Moderne Planerverträge müssen projekt- und risikoadäquat gestaltet sein.

Lehre 3: Bauverträge müssen die Leistungsbeschreibung in den Mittelpunkt stellen — Die Leistungsbeschreibung ist „Dreh- und Angelpunkt” des Bauvertrags. Sie muss:

  • Vollständig sein (alle erforderlichen Leistungen beschreiben)
  • Widerspruchsfrei sein (keine Unstimmigkeiten zwischen Plänen und Leistungsverzeichnis)
  • Eindeutig sein (keine Interpretationsspielräume)
    Vertragliche Klauseln können Planungsmängel nur sehr bedingt kompensieren. Der Auftraggeber trägt das Planungsrisiko – und kann sich davon nicht durch AGB freistellen. Die Vertragsgestaltung muss daher von Anfang an die Qualität der Leistungsbeschreibung sicherstellen. Das bedeutet:
  • Die Leistungsbeschreibung muss von einem erfahrenen Baurechtsanwalt geprüft werden – nicht nur von einem Vergaberechtler.
  • Es muss geklärt werden, ob die Leistungsbeschreibung vollständig ist – bevor der Vertrag geschlossen wird.
  • Es müssen Regelungen getroffen werden, wie mit Lücken und Widersprüchen umgegangen wird.

Lehre 4: Vergaberecht ist nicht Bauvertragsrecht — Öffentliche Auftraggeber müssen erkennen: Vergaberecht ist nicht Bauvertragsrecht.
Die Ausschreibung nach VOB/A stellt lediglich sicher, dass das Vergabeverfahren rechtskonform abläuft. Sie stellt nicht sicher, dass der Vertrag bauvertragsrechtlich sinnvoll gestaltet ist.
Bauverträge müssen von Baurechtsexperten geprüft werden – nicht nur von Vergaberechtlern. Das gilt insbesondere für:

  • Die AGB-rechtliche Wirksamkeit von Vertragsklauseln
  • Die Vereinbarkeit mit dem gesetzlichen Leitbild der §§ 650a ff. BGB
  • Die Regelungen zu Nachträgen, Änderungen und Bauzeitverlängerungen

Lehre 5: Nachträge müssen rechtlich geprüft werden — Nachträge dürfen nicht nur technisch geprüft werden – sie müssen auch rechtlich bewertet werden. Das bedeutet:

  • Architekten prüfen technisch: Wurde eine Mehrleistung erbracht? Ist die Menge korrekt? Ist der Preis kalkulatorisch nachvollziehbar?
  • Rechtsanwälte prüfen rechtlich: Besteht ein Anspruch auf den Nachtrag? Ist eine Änderungsanordnung erfolgt? Sind die rechtlichen Voraussetzungen erfüllt?
    Öffentliche Auftraggeber müssen Prozesse etablieren, die sicherstellen, dass Nachträge zweistufig geprüft werden. Das kostet Geld – aber es vermeidet Kostenexplosionen.

Lehre 6: Projektorganisation und Governance müssen professionell sein — Großprojekte erfordern eine professionelle Projektorganisation. Es reicht nicht, eine Gesellschaft zu gründen und zu hoffen, dass diese das Projekt schon steuern wird. Es braucht:

  • Erfahrene Projektmanager mit nachgewiesener -Expertise in Großprojekten
  • Unabhängige Kontrollinstrumente (z.B. Projekt-controlling, Risikomanagementsystem)
  • Klare Governance-Strukturen mit definierten -Verantwortlichkeiten und Berichtswegen
  • Qualifizierte Aufsichtsgremien, die in der Lage sind, staatliche und privatwirtschaftliche Akteure -gleichermaßen zu verstehen
    Die Reformkommission empfiehlt: Bei Groß-projekten soll ein unabhängiger Projektbeirat -eingesetzt werden, der das Projekt begleitet und dem Auftraggeber beratend zur Seite steht.

Lehre 7: Realistische Kostenschätzungen und transparente Kommunikation — Der Fall Elbphilharmonie zeigt: Politischer Druck führt dazu, dass Kosten schöngerechnet werden.
Die Hertie School of Governance stellte in ihrer Studie fest: „Getrieben von den hohen Erwartungen hätten Projektplaner bewusst Kosten-Nutzen-Kalkula-tionen und Kostenschätzungen verzerrt, um die Zustimmung in der Hamburger Bürgerschaft sicher-zustellen.”
Die Folge: Das Parlament und die Öffentlichkeit wurden getäuscht. Als die wahren Kosten bekannt wurden, war das Vertrauen in die Politik nachhaltig beschädigt.
Die Lehre: Auftraggeber müssen von Anfang an realistische Kostenschätzungen vorlegen – mit angemessenen Risikoaufschlägen für Unwägbarkeiten.
Und sie müssen transparent kommunizieren, wenn sich abzeichnet, dass Kosten steigen. Ein früh-zeitiges Eingeständnis von Problemen ist besser als eine späte Katastrophe.

Lehre 8: Erwartungsmanagement ist entscheidend — Die „Elbphilharmonie-Euphorie” war ein zweischneidiges Schwert. Einerseits mobilisierte sie Unterstützung für das Projekt. Andererseits führte sie zu einem „grenzenlosen Optimismus”, der Risiken -ausblendete.
Bei derartigen Projekten ist eine transparente Kommunikation mit einem effizienten Erwartungsmanagement erforderlich. Die Herausforderungen -müssen frühzeitig dargestellt werden – nicht erst, wenn es zu spät ist.

Lehre 9: Die GU-Vergabe ist kein Allheilmittel — Die Elbphilharmonie als vergessenes Gegenbeispiel. Die vielleicht wichtigste Lehre aus dem Fall Elbphilharmonie wird in der aktuellen Debatte systematisch ausgeblendet: Die Elbphilharmonie war eine Generalunternehmervergabe. Der Vertrag mit Hochtief vom 19. November 2004 umfasste nicht nur die Bauausführung, sondern auch „Teilplanungsleistungen für Tragwerk und Gebäudetechnik“ sowie die „Koordination der Fachplanung“. Es war genau jene Form der integrierten Vergabe, die heute als Lösung für die Probleme öffentlicher Bauprojekte propagiert wird: „aus einer Hand“, „schneller“, „kostensicherer“, „mit klarer Verantwortung“.
Das Ergebnis ist bekannt: Aus veranschlagten 77 Millionen Euro wurden 866 Millionen Euro. Aus vier Jahren Bauzeit wurden zehn Jahre. Die „klare Verantwortung“ des Generalunternehmers führte zu einem jahrelangen Rechtsstreit, der erst 2013 mit einem Vergleich endete – bei dem die öffentliche Hand den größten Teil der Mehrkosten trug.

Der verdrängte Zusammenhang

In der aktuellen Debatte um die Reform des nordrhein-westfälischen Vergaberechts wird die Generalunternehmervergabe als Königsweg dargestellt (vgl. hierzu den Beitrag auf Seite 106 ff.) Der Losgrundsatz des 
§ 97 Abs. 4 GWB, der die Aufteilung von Aufträgen nach Fachgebieten vorschreibt, wird als „Bürokratiehemmnis“ attackiert. Kommunen wie Bochum beschließen, Schulbaumaßnahmen „vorrangig an General-/Totalunternehmer“ zu vergeben. Die Stadt Münster beauftragt ihre eigene Baugesellschaft mit Schulneubauten, die ihrerseits Rahmenvereinbarungen mit Generalunternehmern schließt, bei denen der Losgrundsatz systematisch umgangen wird. Die Begründung ist immer dieselbe: Generalunternehmer können schneller, günstiger und verlässlicher bauen als die „klassische“ Losaufteilung mit getrennter Planung und Ausführung. Öffentliche Auftraggeber, so die Argumentation, seien mit der Koordination komplexer Bauprojekte überfordert. Die „integrierte“ Leistungserbringung durch einen Generalunternehmer schaffe Abhilfe.
Die Elbphilharmonie widerlegt diese These. Doch sie wird in der Debatte nicht erwähnt. Stattdessen werden abstrakte Effizienzversprechen bemüht, als gäbe es keine empirischen Daten zum Scheitern von GU-Vergaben bei öffentlichen Großprojekten.

Die strukturellen Probleme der GU-Vergabe

Die Elbphilharmonie zeigt, warum GU-Vergaben kein Allheilmittel sind:

Erstens: Das Planungsrisiko wird nicht eliminiert, sondern verschleiert. Bei der Elbphilharmonie lag die Entwurfsplanung bei Herzog & de Meuron, die Ausführungsplanung teilweise beim Generalunternehmer. Diese Aufteilung führte zu Schnittstellen- und Verantwortungsproblemen. Als sich herausstellte, dass die Planung unvollständig war, eskalierte der Konflikt. Der Generalunternehmer machte Nachträge geltend, die Stadt bestritt deren Berechtigung. Der Streit endete vor Gericht – mit einem Vergleich, bei dem die Stadt zahlen musste. Die Lehre: Eine unvollständige Planung wird durch die Vergabe an einen Generalunternehmer nicht besser. Sie wird nur teurer – weil der Generalunternehmer das Risiko einpreist und bei Problemen Nachträge geltend macht.

Zweitens: Die „klare Verantwortung“ des Generalunternehmers ist eine Fiktion. Hochtief argumentierte erfolgreich, dass die Mehrkosten aus unvollständiger Planung und nachträglichen Änderungswünschen resultierten – also aus Risiken, die im Verantwortungsbereich des Auftraggebers lagen. Die Lehre: Auch bei GU-Vergaben trägt der Auftraggeber das Planungsrisiko. Die vertragliche Konstruktion ändert daran nichts – sie verschiebt lediglich die Konflikte in die Nachtragsphase.

Drittens: Die Kontrolle durch den Auftraggeber wird erschwert, nicht erleichtert. Bei einer Losvergabe kann der Auftraggeber (unterstützt durch Architekten und Fachplaner) jedes Gewerk einzeln steuern und kontrollieren. Bei einer GU-Vergabe ist er auf die Informationen des Generalunternehmers angewiesen. Das schafft Informationsasymmetrien – und erhöht das Risiko, dass Probleme zu spät erkannt werden.
Bei der Elbphilharmonie führte dies dazu, dass die Stadt erst spät erkannte, wie weit die Kosten aus dem Ruder liefen. Der Generalunternehmer hatte keinen Anreiz, frühzeitig transparent zu kommunizieren – im Gegenteil: Je später die Probleme bekannt wurden, desto schwächer war die Verhandlungsposition der Stadt.

Viertens: Generalunternehmer sind keine neutralen Dienstleister, sondern Unternehmen mit eigenen wirtschaftlichen Interessen. Hochtief war nicht nur Bauausführer, sondern auch Investor im Projekt. Diese Doppelrolle führte zu Interessenkonflikten, die das Projekt zusätzlich belasteten. Die Lehre: Generalunternehmer optimieren ihre eigene Profitabilität – nicht notwendigerweise das Projektergebnis. Öffentliche Auftraggeber, die darauf vertrauen, dass „der Markt“ schon für Effizienz sorgen wird, unterschätzen die Komplexität der Principal-Agent-Problematik bei GU-Vergaben.

Die politische Instrumentalisierung

Dass die Elbphilharmonie in der aktuellen Debatte nicht erwähnt wird, ist kein Zufall. Sie passt nicht in die Erzählung, dass Generalunternehmervergaben „die Lösung“ sind. Stattdessen wird das Scheitern öffentlicher Bauprojekte monokausal auf „zu viel Bürokratie“, „zu viele Beteiligte“ und „zu komplizierte Verfahren“ zurückgeführt.
Diese Erzählung dient den Interessen großer Baukonzerne, die von GU-Vergaben profitieren. Sie dient auch den Interessen von Kommunen, die sich von der Verantwortung für komplexe Projekte entlasten wollen. Aber sie dient nicht dem Interesse der Steuerzahler, die am Ende die Mehrkosten tragen.
Die Reformkommission Bau von Großprojekten hat 2015 ausdrücklich nicht empfohlen, grundsätzlich auf GU-Vergaben zu setzen. Stattdessen betonte sie: „Die Wahl der Vertragsform muss projektspezifisch erfolgen.“ Bei komplexen, noch nicht vollständig geplanten Projekten sei die GU-Vergabe besonders risikoreich.
Genau diese differenzierte Betrachtung fehlt in der aktuellen Debatte. Stattdessen wird die GU-Vergabe als Standardlösung etabliert – ohne Rücksicht auf die projektspezifischen Risiken und ohne Berücksichtigung der empirischen Evidenz.

Die Lehre für Auftraggeber

Die neunte Lehre aus der Elbphilharmonie lautet: Generalunternehmervergaben sind kein Ersatz für sorgfältige Planung, kompetente Projektsteuerung und professionelles Vertragsmanagement.
Wer glaubt, durch die Vergabe an einen Generalunternehmer von diesen Aufgaben befreit zu werden, irrt. Im Gegenteil: GU-Vergaben erfordern eine besonders sorgfältige Vorbereitung, eine klare Leistungsbeschreibung und eine konsequente Kontrolle während der Ausführung.
Die Elbphilharmonie zeigt: Wenn diese Voraussetzungen nicht erfüllt sind, führt die GU-Vergabe nicht zu mehr Effizienz, sondern zu Kostenexplosionen, Rechtsstreitigkeiten und Vertrauensverlust.
Die aktuelle Tendenz in Nordrhein-Westfalen, den Losgrundsatz aufzuweichen und GU-Vergaben zum Regelfall zu machen, ignoriert diese Lehre. Sie schafft nicht die Voraussetzungen für bessere öffentliche Bauprojekte – sondern die rechtlichen Rahmenbedingungen für eine Marktkonzentration zugunsten weniger großer Baukonzerne.
Die Elbphilharmonie sollte als Warnung dienen. Stattdessen wird sie verdrängt. Das ist die eigentliche Lehre: Wer aus der Geschichte nicht lernt, ist verdammt, sie zu wiederholen.

Die Bilanz: Ein teurer Erfolg

Heute, acht Jahre nach der Eröffnung, ist die Elbphilharmonie ein unbestrittener Erfolg:

  • Sie zieht Millionen von Besuchern an. Die öffentlich zugängliche Plaza ist ein Touristenmagnet.
  • Die Akustik des Großen Saals wird international gelobt. Er gilt als einer der besten Konzertsäle der Welt.
  • Die Elbphilharmonie ist ein Wahrzeichen von Weltrang und hat die internationale Wahrnehmung Hamburgs verbessert.
  • Sie hat die lokale Wirtschaft positiv beeinflusst: Tourismus, Gastronomie und Hotellerie profitieren.
  • Sie bereichert das Musikleben der Stadt und darüber hinaus.
    Doch dieser Erfolg wurde zu einem enormen Preis erkauft:
  • 866 Millionen Euro statt 77 Millionen Euro – eine Verzehnfachung der Kosten.
  • Sechs Jahre Verzögerung – mit entsprechenden Imageverlusten für die Stadt.
  • Vertrauensverlust in die Politik und die Fähigkeit der öffentlichen Hand, Großprojekte zu steuern.
    Die Frage, die bleibt: War es das wert? Aus kultureller Sicht: ja. Die Elbphilharmonie ist ein architektonisches Meisterwerk und ein kultureller Gewinn.
    Aus finanzieller Sicht: Das hängt davon ab, wen man fragt. Tourismus und Wirtschaft profitieren. Doch die Steuerzahler haben 789 Millionen Euro mehr gezahlt als geplant.
    Und aus Sicht des Projektmanagements: nein. Das Projekt ist – trotz des am Ende positiven Ergebnisses – ein Lehrbuchbeispiel für Fehlentscheidungen. Es zeigt, wie man es nicht machen sollte.

Was bleibt: Die Frage nach der Lernfähigkeit

Der Fall Elbphilharmonie ist kein Einzelfall. Stuttgart 21, der Berliner Flughafen BER, das Landesarchiv Duisburg, der Limburger Bischofssitz – die Liste gescheiterter Großprojekte in Deutschland ist lang.
Die Reformkommission Bau von Großprojekten hat 2015 Empfehlungen vorgelegt. Die Hertie School of Governance hat die Ursachen analysiert. Der Parlamentarische Untersuchungsausschuss in Hamburg hat die Fehler benannt. Die Frage ist: Wird daraus gelernt?
Erste Ansätze sind erkennbar:

  • Der Bundesrechnungshof hat seine Prüfungstätigkeit bei Großprojekten intensiviert.
  • Einige Bundesländer haben Projektbeiräte für Großprojekte eingeführt.
  • Das Bauvertragsrecht wurde 2018 reformiert – mit dem Ziel, die Rechte und Pflichten bei Nachträgen klarer zu regeln.
    Doch die strukturellen Probleme bleiben:
  • Politischer Druck führt weiterhin dazu, dass Projekte zu früh begonnen werden.
  • Öffentliche Bauherren verfügen oft nicht über die nötige Expertise.
  • Die Trennung von Vergaberecht und Bauvertragsrecht wird nicht ausreichend beachtet. Vergaben werden nicht selten ausschließlich unter vergaberechtlichen Gesichtspunkten geprüft – in der irrigen Annahme, damit sei rechtlich „alles in Ordnung“.
    Und es gibt neue Herausforderungen:
  • Die Baukosten steigen seit 2020 dramatisch – durch steigende Material- und Lohnkosten, Lieferkettenprobleme und Fachkräftemangel.
  • Die Komplexität von Bauprojekten nimmt zu – durch höhere Anforderungen an Nachhaltigkeit, Energieeffizienz und Digitalisierung.
  • Der Zeitdruck wächst – getrieben von politischen Vorgaben und Förderprogrammen (z.B. im Rahmen des Klimaschutzes).
    Die Elbphilharmonie mahnt: Ohne sorgfältige Planung, professionelle Projektsteuerung und realistische Kostenschätzungen drohen auch künftig Kostenexplosionen und Bauzeitverlängerungen.

Ein Lehrstück für Auftraggeber

Die Elbphilharmonie ist ein architektonisches Meisterwerk – und ein projektmanagementliches Desaster.
Sie zeigt, was passiert, wenn:

  • Projekte zu früh begonnen werden, bevor die Planung abgeschlossen ist
  • Politischer Druck dazu führt, dass Kosten schöngerechnet werden
  • Öffentliche Auftraggeber die Komplexität von Großprojekten unterschätzen
  • Bauverträge ohne ausreichende rechtliche Prüfung geschlossen werden
  • Nachträge nur technisch, nicht aber rechtlich geprüft werden
  • Projektorganisation und Governance unzureichend sind
    Die gute Nachricht: All diese Fehler sind vermeidbar. Die Lehren aus dem Fall Elbphilharmonie sind bekannt. Die Instrumente zur Vermeidung von Kostenexplosionen sind vorhanden.
    Die schlechte Nachricht: Sie müssen auch angewendet werden. Und dazu braucht es:
  • Politischen Willen, realistische Zeitpläne und Kostenschätzungen zu akzeptieren
  • Professionelle Expertise in der öffentlichen Verwaltung
  • Mut, Projekte zu verschieben oder abzubrechen, wenn sich zeigt, dass die Planung unzureichend ist
  • Transparenz gegenüber Parlament und Öffentlichkeit und schließlich
  • ein anderes Verständnis von der (zentralen) Funktion rechtlicher Gestaltung für den wirtschaftlichen Erfolg eines Bauvorhabens.
    Die Elbphilharmonie ist heute ein Erfolg – trotz der Kostenexplosion und Bauzeitverlängerung. Doch das rechtfertigt nicht die Fehler, die gemacht wurden. Und es rechtfertigt nicht, diese Fehler zu wiederholen. Denn nicht jedes Großprojekt wird am Ende ein solcher Erfolg. Und nicht jede Stadt kann sich eine Verzehnfachung der Baukosten leisten. Die Elbphilharmonie sollte ein Lehrstück sein – kein Vorbild.